政府对国有企业的赔偿责任政府对国有企业的赔偿责任
曾磊


目前我国国有企业改革的方向是建立产权明确，权责分明，政企分开，管理科学的现代企业制度。这一制度的核心是按照“两权分离”的原则，确立并保障国有企业的独立法人地位。《全民所有制工业企业法》第2条规定：“全民所有制工业企业是依法自主经营，自负盈亏，独立核算的社会主义商品生产和经营单位。企业财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。企业依法取得法人资格，以国家授予其经营管理的财产承担民事责任。”由此可见，国有企业为独立法人，其对国家授予其经营管理的财产享有法人财产权，这已是不争的事实。但是，在现阶段的改革实践当中，对国有企业法人财产权的侵犯现象却较为严重。其中，那些来自国家行政机关（包括各级政府）的侵权行为，由于侵害方与受害方之间的特殊关系，往往披着合法的外衣，隐蔽性较强，危害却更为深远，而目前的相关法规对此却只强调对侵权单位的行政或刑事处罚，对受害国企的经济利益未能提供充分的保护和救济。因此，在现有法律框架内突出并强调行政机关对国有企业的侵权赔偿责任显得正当其时。
强调政府对国有企业的侵权赔偿责任，在目前的改革形势下，至少有以下几重意义：

首先，这有助于进一步确立和巩固国有企业的独立法人地位，促进国企发展。所谓企业的法人地位，就是企业以自己的名义享受法律赋予的权利，履行法定义务并承担法律责任的资格。在企业的合法权利受到侵犯时，法人资格就具体表现为以企业的名义请求司法救济的权利。因此，依法要求非法侵权的政府机关赔偿损失，是国有企业法人地位的应有之义和必然要求，承认和维护国有企业的法人地位，就必须赋予和保障其依法求偿的权利。

其次，要求国家行政机关对国有企业承担侵权赔偿责任，将有助于深化政府机构改革，促进政企分开，规范政府行为。社会主义市场经济要求政企分开，政府职能由微观管理向宏观调控转变，对国有企业经营管理的直接干预应由法律限制在最小的范围内。确立政府机关对国有企业的侵权赔偿责任，使其在作出干预国企运营的决策时面临经济风险（赔偿金），将能够更有效地遏止其对国有企业的非法、盲目的行政干预，而那些在合法受权范围内的必要调控，也将会变得更加审慎，更加科学，更加富有成效。

最后，政府赔偿责任的实行，有利于保持和提高国有企业的资信力和竞争力。国有企业是独立的法人，它“以国家授予其经营管理的财产承担民事责任”。企业的财产是其承担民事责任的物质基础，是对其债权人的担保，是企业信用的决定因素。如果国有企业的财产经常遭受政府机关的随意侵夺，事后又无法得到充分的赔偿，必将严重损害企业的偿债能力，降低其信用水平，从而吓退其他原有意与国有企业进行交易的市场参与者，大大削弱国企的市场竞争力。更严重的是，随着我国“入世”进程的加快，我国政府已声明不再对国有企业提供国家主权信用，国有企业的一切对外负债由企业自行承担，外国贸易商和投资者只能以国有企业本身的资产状况来评价和选择交易对象。在此情形下，行政机关侵权赔偿责任的豁免，损害的将不仅是众多国有企业，更可能是我国举足轻重的外贸事业。

强调政府对国有企业的侵权赔偿责任，一个重要原因是现有的立法并未能给受害的国有企业充分的救济。《全民所有制工业企业法》仅赋予国有企业请求行政机关撤销非法决定以及向上级机关申诉的权利，而实体性的救济措施只是对侵权机关的领导干部予以行政处分或刑事处罚。追究有关部门决策人员的行政和法律责任固然重要，有惩前毖后的作用，但是国有企业受侵害的是财产权利，其直接表现是财产的减损，只有停止侵害、返还财物、赔偿损失，才是企业最急需的、能直接维护其法人财产权的救济方式。

其实，政府对国有企业的侵权赔偿责任并非无本之木，其理论根据就在于“两权分离”原则。所谓“两权分离”即所有权与经营权相分离，对国有企业的财产，国家保留所有权，企业则被授予经营管理权，后者的内容包括占有、使用、受益和在授权范围内的处分，统称为“法人财产权”。国有企业的法人财产权是国有财产所有权权能分化的结果，是从所有权派生出来的从属权利。作为一种财产权，它必然具有对世的排他性。对一般的法律主体，国有企业的法人财产权有绝对的对抗效力，无时间和范围的限制；对于由政府代表的国家来说，这种财产权具有相对的对抗效力，即受国家授权的期限和范围的限制。财产权是对物的权利，必须以具体的财产为存在基础。对其财产权因财产的减损而受侵害的国有企业，恢复权利的方法，就应该是回复补足其财产，这就不能排除损害赔偿的救济形式。国家对国有企业财产享有所有权的事实并不能免除其应向受害国企承担的赔偿责任。国家虽然是国有财产的所有人，但是与私人独资企业不同（私人企业主的财产与企业财产混同，企业不具法人资格），国有企业是独立的法人，其主体身份与国家相分离，国家充其量只是国有企业的股东。按照公司法原理，股东对其投入公司的财产仅拥有最终所有权，在公司解散或破产时有权请求返还剩余财产，而在此之前无权任意处分或撤回，否则须对公司赔偿相应损失。同理，国家既然承认国有企业在授权的期限和范围内对企业财产的法人财产权，不受非法侵犯和剥夺，就应该承担政府机关对国有企业的侵权赔偿责任。《国家赔偿法》第4条明确规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时非法侵犯公民、法人及其他组织的财产权且造成损失的，受害人有取得赔偿的权利。依此推论，国有企业对由政府机关造成的财产损失，也应有从侵害方取得赔偿的权利。

需承担赔偿责任的政府机关，根据《国家赔偿法》，包括直接实施侵害的行政机关及其上级授权机关。现阶段，国有财产的所有权由国务院代表国家统一行使，国务院授权国有资产管理局，以及县级以上政府确定的有关部门或机构对国有企业财产的经营管理实施监督。这些机关、部门是政府侵权赔偿责任的承担者。另外，行业主管部门（如各全国总公司），综合性管理部门（如环保、工商、审计等），如侵犯国有企业财产权，也须承担赔偿责任。至于具体的侵权行为，根据《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，主要有：超越、滥用管理权下达指令性计划并强令企业执行；干预企业投资决策权或审批企业投资项目有重大失误；以封锁、限制或其他歧视性措施，侵犯企业物资采购权或产品销售权；干预、截留企业的产品、劳务定价权；干预、截留企业进出口权，或者平调、挤占、挪用企业自主使用的留成外汇；干预企业分配形式决定权和劳动用工权；截留或无偿调拨企业留用资金；强令企业设立对口机构或非法对企业进行评比、考核、检查；对企业拒绝摊派进行刁难、打击报复；未按法定程序任免厂长、其他厂级领导或干预厂长对中层干部的任免权；其他侵犯企业合法权益的行为。

不少人对确立政府对企业（包括国有企业）、个人的侵权赔偿责任一直心存疑虑，一则担心有损政府形象，二则恐怕妨碍政府的正常运行，因为依据《行政诉讼法》，行政机关对公民、法人和其他组织的赔偿费用从各级财政列支。其实这种顾虑大可不必。我们正在建设法治国家，政府严格执法，带头守法，将大大有利于法制的完善和发展，同时推动政府机构改革，加快树立奉公、廉洁、高效的现代政府形象，这显然是对政府形象的提高而非破坏。西方法治国家的历史实践都不同程度地证明了这一点。政府用财政经费赔偿国有企业，更不可能导致政府“破产”、影响其职能的执行。须知我国政府是代表人民监督管理国有企业的，政府的经费主要来自国有企业上缴的利税，国有企业的利益最终是人民的利益，直接的是政府的利益，政府与国企互为唇齿。这样看来，政府赔偿受其损害的国有企业，实际上是对国有企业生产经营能力的恢复和支持，进而保证财政收入的来源。如果说赔偿金是一种成本，这笔成本比起国有企业因为屡遭侵夺而破产、倒闭、资产大量流失、工人大批失业所造成的对人民、对国家、及至对政府的无穷祸害来，简直是低廉得很，况且，随着政府职能的合理化，决策管理的科学化，这种支出必将越来越少呢。


作者：曾磊
单位：对外经济贸易大学法学院
联系地址：对外经济贸易大学法学院85号信箱
邮编：100029

宪 法 权 威 论 略


四川省司法厅 谢维雁


一、 宪法权威即宪法至上



宪法的权威性是指一国宪法在法律上和实践中都具有最高的法律效力[1]，或者说，“宪法权威是就国家和社会管理过程中宪法的地位和作用而言的，其内容包括宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，是一切机关、组织和个人的根本行为准则等方面”[2]（周叶中）。“宪法至上”是与法律至上紧密相连的。对法治而言，“世界上各国的国情是千差万别的，但任何一个国家，只要选择了法治的道路，而且搞的是真正的法治，就必须具备一个共同的条件，那就是：法律具有至高无上的权威性”[3]。而宪法至上是法律至上原则的核心。“法律是一个完整的体系，它是由许多部门、众多单个的法律组成的”，“其中，宪法的层次、地位和效力都是最高的，因为其他法律的制定，都必须以宪法为根据，都不能与宪法的规定相抵触”[3]。因此，周叶中教授认为“宪法至上是指在国家和社会管理过程中，宪法的地位和作用至高无上。具体说来亦即宪法是国家的根本法，具有最高法律效力，是一切机关、组织和个人的根本行为准则”[4]。有学者还进一步把宪法在国家政治生活和社会生活中的至上地位细分为宪法形式上的至上和实质意义上的至上两个方面，前者是指“宪法典宣布自身的最高法律效力”，“从法律形式上表现为宪法的权威大于一切国家机关和个人的权威”[5]（52页）；而“宪法实质意义上的至上是指人民的法律意识中有宪法至上的观念，有维护宪法权威的意识”[5]（53页）。虽然有学者认为“宪法至上”的具体内涵与宪法权威基本一致[2]，仿佛它们是有差别的，但从上述引文中可看出，该学者在其不同的文章中又将其完全等同。

笔者认为，宪法权威即宪法至上。理由是：第一。无论是宪法的权威性，还是宪法的至上性，实质上都强调的是宪法具有最高的法律效力。第二，二者的核心内容都是要求一切机关、组织和个人将其作为根本行为准则，因此二者是完全一致的。第三，是宪法处于最高法的地位，其他任何法律、行政法规、地方性法规、行政规章等都不得与宪法相抵触，否则无效。

须注意的是，宪法权威是新中国早期宪法学者通用的一个词汇，而宪法至上则是近年来在一些学者的文论中使用频率较高的一个“关键词”。但在我国现行宪法中，既没有使用“宪法权威”一词，也没有出现“宪法至上”的用语。宪法序言和第5条的规定集中体现了这一精神。宪法序言宣称，“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法第5条规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”

宪法权威即宪法至上，意味着：其一是一切国家机关、政党、其他社会组织及个人都居于宪法之下，这是对凌驾于宪法之上的特权或个人意志的完全否定；其二是宪法处于最高法的地位，其他任何法律、行政法规、地方性法规、行政规章等都不得与宪法相抵触，否则无效[6]。由专门的司法机关来判定国家机关、政党、其他社会组织及个人是否违宪，法律、行政法规、地方性法规、行政规章是否与宪法相抵触，并宣布违宪的法律法规、行为无效，是现代国家推行宪政的一般手段。一方面因为司法机关依专门的司法程序对违宪案件进行审查，可保证程序的公正；另一方面司法裁决的终局性及强制性使违宪行为、违宪法律、法规得以及时的较正，“预期”的宪法权威成为可以“看得见”的宪法权威。宪法至上，最终依赖于司法机关的宪法适用才能获得制度上的保障[6]。



二、 宪法至上的根据



为什么宪法必须至上？笔者认为宪法至上的根据在于；

（一） 宪法是根本法的地位。宪法的根本法性质，意味着：一

方面，从法律形式而言，宪法是法律的法律即母法，即所有的法律都以宪法为依据制定，且宪法是判断法律正当性的标准。另一方面，从内容上讲，宪法只规定国家的根本任务、国家的根本政治制度、经济制度和文化制度、公民的基本权利义务、国家的基本国策和国家机关组织和活动的基本原则等国家生活和社会生活的根本准则。根本法的性质就要求，一切法律和所有宪法关系的主体的行为首先必须符合宪法的规定。

（二） 宪法是理性和正义的集中体现。正如有学者指出的，“宪

法的至上性不能从法律形式的角度来理解，宪法之所以有高于一切国家机关、社会组织以及个人的权威，是宪法的产生是理性和正义的象征”[5]（53页）。作为理性和正义的象征，宪法不仅要求人们对它的价值认同，更要求人们实践中对它的绝对服从与遵守。

（三）宪法的核心精神是权力制约，保障人权。权力与宪法、法律的关系一直是近现代以来人们关注的焦点。就法治而言，对权力进行有效制约一直是其重要的目标之一。宪法至上的重要环节是使权力服膺于宪法。在宪政社会，权力服膺于宪法即宪法至上，一方面通过宪法、法律最大限度反映人民意志从而普遍实现所谓“被统治者的同意”来实现；另一方面，通过对公共权力进行分解实现权力的分离与制衡从而减少控制权力的难度或强度来实现。对权力制约的根本目的是保障个人的基本权利，这是宪法的终极价值。与这一终极价值相适应，宪法必须具有至上性。



三、 宪法至上的实现



如何实现宪法至上？笔者认为：

一要强化宪法的规范性，突出宪法的科学性。

既然是法律，宪法就必然具有规范性。根据法理学的一般观点，现代法律系统的基本要素可简化为规则、原则和概念，其中在数量上规则应占绝大多数。①作为法律的宪法，其规则即规范也应占绝大多数。而且，因为“规则有较为严密的逻辑结构，包括假定（行为发生的时空、各种条件等事实状态的预设）、行为模式（权利和义务规定）和‘法律后果’（含否定式后果和肯定式后果）三部分。”[7]（页36）宪法规则（即宪法规范）也应当具备作为法律规范的完整的逻辑结构。而事实上，我国宪法在这方面存在较为严重的缺陷，即宪法本身未明确规定违宪构成和违宪责任，也没有追究违宪责任的完整、统一的程序规定。在以后的修宪中，我们要逐渐完善宪法规范的逻辑结构。这也是毛泽东关于“搞宪法就是搞科学”[8]（页26）的基本要求。强化宪法逻辑结构的完整性要求，在宪法中尽量减少或限制有关政策性规定、原则性规定，特别是一些具体经济制度、社会文化政策不宜规定得过于详细，建议在宪法中只对关涉国家根本性和全局性的问题作出规定。

二要建立全面的宪法审判制度，使宪法完全司法化。