上海市《业主大会议?~规则》示范文本亟需修改
上海市广庭律师事务所 俞云鹤
上海市房地局于2008年6月25日以沪房地资物[2008]389号文印发《业主大会议事规则》、《管理规约》和《专项维修资金管理规约》等示范文本，自发文之日起施行。应该肯定，这些示范文本施行四年多来，对规范我市业主大会和业主委员会的工作、维护业主和物业服务企业的合法权益，起到了促进作用。由于这些示范文本，直接引导着上海市众多业主、业主大会和业主委员会的活动，影响极大，因此应当十分重视示范文本的合法性问题,避免有违现行法律法规的问题发生。为此，为了使示范文本更加合法化、规范化，避免有违现行法律法规的问题继续发生，笔者作为上海市长宁区天诚花苑业主委员会成员和一名老律师，恳切建议有关部门，根据市人大常委会修订的《上海市住宅物业管理规定》（以下简称《规定》）和??政府沪府发[2011]23号《上海市人民政府批转市住房保障房屋管理局《关于实施的若干意见》的通知》（以下简称《文件》），对《业主大会议事规则》等示范文本立即进行修订，并重新发文施行。
现按示范文本条款的次序，具体阐明修改意见及其法律依据和修改理由，供有关部门修订《业主大会议事规则》等示范文本时作参考。
一、《业主大会议?~规则》示范文本第三条第五款：业主大会、业主委员会在日常运作中遇到矛盾冲突时，各业主同意提交住宅小区综合管理联席会议进行协调解决。
第三十六条：在业主委员会换届改选过程中遇有疑难问题时，各业主同意提交住宅小区综合管理联席会议进行协调解决。
建议修改为：第三条第五款：业主、业主委员会在日常运作中遇到矛盾冲突时，各业主同意提交居民委员会设立的人民调解委员会依法调解解决。
第三十六条：在业主委员会换届改选过程中遇有疑难问题时，各业主同意提交居民委员会设立的人民调解委员会进行协调解决。
法律依据：
《规定》第三十一条：居民委员会、村民委员会设立的人民调解委员会，可以依法调解本地区业主、业主委员会、物业服务企业之间的物业管理纠纷。
《文件》“九、物业矛盾纠纷的调处”：居民委员会、村民委员会设立的人民调解委员会，受理和调解下列物业管理纠纷：（一）业主委员会的组建、运作和自我管理中发生的业主与业主委员会之间的纠纷；（二）业主、业主委员会、物业服务企业之间因维修资金使用、房屋及配套设施、设备及相关场地维修、养护、管理和环境秩序管理等引发的纠纷。
修改理由：
1、根据国务院《物业管理条例》的规定，业主大会是决策机构，业主委员会是业主大会的常设执行机构，对业主大会负责。如果业主大会与业主委员会在日常运作中遇到矛盾冲突时，业主大会有权依法改变或撤销业主委员会的决定，通过法定程序在业主大会内部依法解决争议问题，不会提交其他组织来协调解决。因此，《规定》和《文件》均明确规定业主、业主委员会、物业服务企业这三者间纠纷可以提请调解，没有规定业主大会与业主委员会间的纠纷也走调解渠道。由此可?，示范文本将业主大会纳入调解对象范围，是没有法律依据的，应当予以修改。
2、居民委员会设立的人民调解委员会，不仅是《规定》和《文件》明确规定的调处业主、业主委员会、物业服务企业之间矛盾纠纷的调解组织，而且在多年来的实践中也已经被广泛认可。因此，示范文本应当按照规定，将调解组织由＂住宅小区综合管理联席会议＂修改为＂居民委员会设立的人民调解委员会＂。
二、《业主大会议?~规则》示范文本第十五条： 业主委托代理人参加业主大会会议的，应符合下列约定：业主是自然人的，可以书面委托物业管理区域内的其他业主或者使用人参加，但受托人代理份额不能超过物业管理区域内业主总人数的__%。
建议修改为：业主委托代理人参加业主大会会议的，应符合下列约定：业主是自然人的，可以书面委托物业管理区域内的其他业主或者使用人参加。
法律依据：
《民法通则》第五条：公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。
《民法通则》第六十三条：公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为。
代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任。
依照法律规定或者按照双方当事人约定，应当由本人实施的民事法律行为，不得代理。
修改理由：
１、删除示范文本中“但受托人代理份额不能超过物业管理区域内业主总人数的__%” 这一条款。因为这个条款，从法律上看是属于代理人代理权限制的规定，即一人受多人委托代理时，其代理的人数不得超过相关法律规定的人数或者相应比例的限额，以避免发生代理人利用来操纵或干扰正常社会活动的开展。在国际上，是有些国家通过法律确立了这项代理人代理权限制的制度。但是，在我国涉及代理行为规范的所有现行法律法规中，都没有关于代理人代理权限制的规定。全国人大通过的《民法通则》，是迄今为止有关代理行为规范的最高权威的基本法律，这部法律规定了代理权、无权代理、违法代理等规范，但并没有规定代理人代理权限制的规范。因此，《业主大会议?~规则》示范文本将代理人代理权限制的规定作为示范文本条款，是超越了我国现行法律规范的越权行为，这一条款在目前是没有任何法律依据的。严格来说，这一条款是非法的，因而是无效的。
２、这个条款在执行中，由于没有相应的法律规定，也必然存在法律障碍。例如，天诚花苑业主委员会对《业主大会议?~规则》示范文本按照现行法律法规作了部分修改后作为《天诚花苑业业主大会议?~规则》，经提交业主大会通过后，上报给有关部门。不料有关部门依据《业主大会议事规则》等示范文本，将天诚花苑业主大会上报文件全部改为与示范文本完全一致，包括将上述条款明确为“但受托人代理份额不能超过物业管理区域内业主总人数的１%”。也就是说，天诚花苑400名业主，1名代理人不得代理4名以上的业主。如果业主来问业主委员会：为什么代理4名就可以，代理5名就不可以？有什么法律依据吗？我们业主委员会该如何回答？
三、《业主大会议?~规则》示范文本第二十七条第一款：业主委员会换届改选的，在选举产生新一届业主委员会之日起十日内，原业主委员会应当按照《上海市住宅物业管理规定》第十四条的规定移交其保管的有关财务凭证、档案等文件资料、印章及其他属于业主大会所有的财物。
建议修改为：业主委员会换届改选的，原业主委员会应当按照《上海市住宅物业管理规定》第二十五条的规定，移交其保管的有关财务凭证、档案等文件资料、印章及其他属于业主大会所有的财物。
法律依据：
《规定》第二十五条：业主委员会应当自换届改选小组成立之日起十日内，将其保管的有关财务凭证、业主清册、会议纪要等档案资料、印章及其他属于业主大会所有的财物移交物业所在地房管办事处保管。业主大会、业主委员会依法需要使用上述物品的，物业所在地房管办事处应当及时提供。
新一届业主委员会选举产生后，应当在三十日内向乡、镇人民政府或者街道办事处办理换届备案手续，并由物业所在地房管办事处在备案后十日内，将其保管的前款所述物品移交新一届业主委员会。
修改理由：
《上海市住宅物业管理规定》是市人大常委会于2004年通过、于2010年修订的上海市地方性法规。2004年《规定》的第十四条，已经修改为2010年《规定》的第二十五条，内容也已经作了很多改变。因此，在修订的《规定》于2011年4月1日施行以后，示范文本第二十七条如不修改，那就不仅起不到正确示范的作用，反而会造成严重误导的结果。更令人不解的是，作为业主大会上报文件备案的有关部门，时至2012年的今天，却无视2010年修订的《规定》这一部上海市地方性法规，仍要业主大会完全照抄2008年印发的《业主大会议?~规则》等示范文本。经批回的《天诚花苑业业主大会议?~规则》中，就这样荒谬地被改定为“应当按照《上海市住宅物业管理规定》第十四条的规定”办理移交，然而现行《规定》的第十四条根本就不是规范业主委员会移交事宜的。试问，这一条由示范文本照抄的规则，叫人如何执行才好呢？
四、《业主大会议?~规则》示范文本第二十七条第二款：业主委员会委员资格终止的，应当自终止之日起3日内将其保管的档案资料、印章以及其他属于业主大会所有的财物移交给业主委员会。
建议修改为：业主委员会委员资格终止的，应当自终止之日起10日内将其保管的档案资料、印章以及其他属于业主大会所有的财物移交给业主委员会。
法律依据：
《规定》第二十六条：不再担任业主委员会成员的，应当在十日内将其保管的本规定第二十五条第一款所述物品移交业主委员会。
修改理由：
按照《规定》确立的法定期限，将示范文本的“3日”修改为“10日”。
五、《业主大会议?~规则》示范文本第二十七条第三款：业主委员会、业主委员会委员拒不履行正常移交义务的，业主委员会或业主可以依法向人民法院提起民事诉讼，造成损害的，由相关责任人承担。
建议修改为：业主委员会、业主委员会委员拒不履行正常移交义务的，新一届业主委员会可以请求物业所在地乡、镇人民政府或者街道办事处督促移交，物业所在地公安机关应当予以协助。
法律依据：
《民法通则》第二条：中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。
《民事诉讼法》第三条：人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定
《规定》第二十五条第三款：（业主委员会）拒不移交第一款所述物品的，新一届业主委员会可以请求物业所在地乡、镇人民政府或者街道办事处督促移交，物业所在地公安机关应当予以协助。
《规定》第二十六条：不再担任业主委员会成员的，应当在十日内将其保管的本规定第二十五条第一款所述物品移交业主委员会；拒不移交的，业主委员会可以按照本规定第二十五条第三款规定处理。
修改理由：
１、业主委员会、业主委员会委员拒不履行正常移交义务，由此引起的业主委员会与新一届业主委员会之间、业主委员会委员与新一届业主委员会之间的争议，是我国改革开放以来随着物业管理体制的不断发展而产生的一种特殊的新型的纠纷。根据我国《民法通则》和《民事诉讼法》有关规定，业主委员会与新一届业主委员会之间、业主委员会委员与新一届业主委员会之间的关系，不属于平等主体之间的民事法律关系，因此他们之间因移交事宜发生的纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围。示范文本规定“业主委员会或业主可以依法向人民法院提起民事诉讼”，是不符合我国有关法律规定的，因而在实践中也是无法得以实施的。
２、上海市人大常委会作为地方立法机构，严格把握我国立法原则，在2010年修订的《规定》中，准确地规范了业主委员会与新一届业主委员会之间、业主委员会委员与新一届业主委员会之间因移交事宜形成的特定法律关系，明确规定他们之间因拒不移交发生纠纷时由有关政府机构协调解决，而没有规定可通过诉讼途径解决。因此，应当不折不扣地按照上海市人大常委会2010年修订的《规定》，对《业主大会议?~规则》示范文本第二十七条第三款作出上述修改。
河南省人民政府办公厅关于印发河南省农村五保供养服务机构管理暂行办法的通知
河南省人民政府办公厅
河南省人民政府办公厅关于印发河南省农村五保供养服务机构管理暂行办法的通知
豫政办 〔2010〕86号
各省辖市人民政府,省人民政府各部门:
《河南省农村五保供养服务机构管理暂行办法》已经省政府同意,现印发给你们,请结合实际,认真贯彻执行。
河南省人民政府办公厅
二○一○年七月二十八日
河南省农村五保供养服务机构管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为规范全省农村五保供养服务机构的建设、管理和服务,促进农村五保供养事业的健康发展,根据《农村五保供养工作条例》(国务院令第456号)和《河南省实施〈农村五保供养工作条例〉办法》(省政府令第111号)及国家有关规定,结合我省实际,制定本办法。
第二条 本办法所称农村五保供养服务机构,是指县级政府民政部门和乡镇政府举办,主要为农村五保供养对象提供供养服务的公共服务机构。
第三条 农村五保供养服务机构的创办、解散应当经县级政府民政部门批准,报上级民政部门备案,并依照国家有关规定办理登记手续。符合条件的农村五保供养服务机构应当依据《事业单位登记管理暂行条例》(国务院令第411号)办理事业单位法人登记。
第四条 各市、县(市、区)政府应把农村五保供养服务机构建设纳入当地经济社会发展规划,加强对农村五保供养服务机构建设和管理工作的领导。鼓励企事业单位、社会团体、个人兴办和资助农村五保供养服务机构。
第五条 省民政厅指导全省农村五保供养服务机构的管理工作。省辖市政府负责本行政区域内农村五保供养服务机构的管理工作。县级政府民政部门负责本行政区域内农村五保供养服务机构的审批、监督、指导工作。乡镇政府负责管理本行政区域内农村五保供养服务机构的建设、管理工作。
第六条 乡镇长是农村五保供养第一责任人,负责本行政区域内的农村五保供养工作。乡镇应建立健全以农村五保供养服务机构为依托的农村五保供养服务网络,定期走访分散供养的五保供养对象,及时帮助解决他们日常生活中的实际困难。
第七条 县级以上政府民政部门应根据床位规模、供养人数、管理水平、服务质量等,对农村五保供养服务机构实行等级管理。
第二章 规划建设
第八条 各市、县(市、区)政府应按照相关规定及建设标准,结合本地实际,对农村五保供养服务机构建设进行科学规划,原则上每个乡镇应建设规模适度、基本满足当地实际需要的供养服务机构。
第九条 农村五保供养服务机构原则上应建在临近乡镇政府驻地的地方或集中居住区。应充分利用现有的国有、集体闲置资产,改建、扩建和新建农村五保供养服务设施。
第十条 新建农村五保供养服务机构占地面积应满足当地集中供养五保供养对象的需要,且布局合理,生产、生活区分设,道路硬化,院容院貌美观整洁。
第十一条 农村五保供养对象居室应具备采光和自然通风条件,有取暖、防暑设施。室内生活必需品齐全,摆放整齐。
第十二条 农村五保供养服务机构应建有开展供养服务所必需的居住用房和辅助用房。辅助用房主要包括办公室、厨房、餐厅、卫生室、储藏室、活动室、浴室、公用洗衣间和公共卫生间等。有条件的地方应配置适合服务对象使用的健身器材。
第三章 服务对象
第十三条 农村五保供养服务机构的服务对象以农村五保供养对象为主。有条件的农村五保供养服务机构可向社会开放,为社会老人提供代养服务,但不得接收精神病患者、传染病人。
第十四条 符合规定条件的农村五保供养对象入院自愿、出院自由。
农村五保供养对象入住农村五保供养服务机构须由本人提出申请,经乡镇政府批准,并由本人和农村五保供养服务机构双方签订入院协议。
入院协议应包括以下内容:农村五保供养服务机构和供养人员的权利、责任和义务及五保供养对象财产处置办法等。
第四章 制度建设
第十五条 农村五保供养服务机构应当建立健全岗位责任制、请销假、值班、环境卫生、财务管理、档案管理、安全保卫等管理制度。
第十六条 农村五保供养服务机构实行主任(院长)负责制。主任(院长)主要职责是:(一)贯彻执行国家有关农村五保供养和农村五保供养服务机构工作法规和政策;(二)组织制定总体发展规划和各项制度;(三)组织开展农副业生产,不断提高供养人员的生活水平;(四)实行目标管理,建立岗位责任制,督促工作人员履行职责,维护供养人员的合法权益;抓好安全工作,严防事故发生;(五)自觉接受乡镇政府的管理。
第十七条 农村五保供养服务机构应设立管理委员会,实行民主管理,各类供养人员享有参与农村五保供养服务机构管理的权利。管理委员会成员必须经农村五保供养服务机构全体人员民主选举产生,管理委员会成员中供养人员所占比例不得少于1/2。其职责是:(一)研究制定各项制度,审议农村五保供养服务机构的重大事宜;(二)监督落实各项制度,定期评议主任(院长)和工作人员的工作实绩;(三)监督农村五保供养服务机构财务收支和管理情况;(四)其他管理职责。
第十八条 农村五保供养服务机构应制定食谱,注重营养,合理安排饮食。农村五保供养服务机构的伙房、餐厅应卫生整洁,餐具定期消毒,确保饮食安全卫生。
第十九条 农村五保供养服务机构应适时向供养人员发放衣、帽、鞋、被、褥等生活用品,及时换洗床单、被罩、蚊帐、衣物。供养人员应定期洗澡、理发,保持卫生洁净,做到仪表整洁。农村五保供养服务机构每月应向供养人员发放零用钱。
第二十条 农村五保供养服务机构应组织供养人员开展经常性文化娱乐和康复健身活动。
第二十一条 农村五保供养服务机构应设立医务保健室,建立供养人员健康档案,定期为供养人员和工作人员检查身体。供养人员生病时,应及时治疗,并安排人员照料。
第二十二条 对自理能力差的供养人员,农村五保供养服务机构应帮助饮食起居;对完全失去自理能力的,应安排人员护理。
第二十三条 供养人员去世后,农村五保供养服务机构应按照有关规定妥善料理后事。
第五章 生产经营
第二十四条 农村五保供养服务机构的资产依法归供养服务机构管理和使用,任何单位和个人不得侵占和随意处置。
第二十五条 农村五保供养服务机构要建立健全财务管理制度,坚持勤俭办院、民主理财,做到各项账目健全、手续齐备,接受服务对象和有关方面的监督。财会人员离职时,必须按规定办理移交手续。
第二十六条 鼓励和支持农村五保供养服务机构因地制宜开展农副业生产经营活动,生产经营收入归农村五保供养服务机构所有,用于扩大再生产和改善供养人员的生活条件,任何单位和个人不得侵占、挪用。
第二十七条 农村五保供养服务机构可根据供养人员身体状况,组织供养人员参加力所能及的生产劳动和经营活动并给予适当报酬。
第六章 工作人员
第二十八条 农村五保供养服务机构工作人员由乡镇政府根据需要和规模配备,工作人员和供养人员的比例原则上不低于1∶10。
第二十九条 农村五保供养服务机构负责人由乡镇政府选派。其他工作人员实行合同聘用制,择优录用。从事财会、医疗等专业人员应当具备国家认定的职业资格。
第三十条 县级政府民政部门应当对农村五保供养服务机构工作人员进行业务培训和考核,工作人员应持证上岗。农村五保供养服务机构要经常组织工作人员进行培训,加强职业道德教育,不断提高管理和服务水平。
第三十一条 农村五保供养服务机构管理经费、人员工资和其他相关费用列入县级财政预算并按时拨付。工作人员的工资待遇不得低于当地最低工资标准,并提供基本养老、基本医疗、工伤等社会保险待遇。具体保障办法由县级政府制定。
第七章 附 则
第三十二条 社会力量举办的农村五保供养机构应根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》(国务院令第251号)办理法人登记,其管理和服务参照本办法执行。
第三十三条 本办法自印发之日起施行。