国家电力监管委员会


关于加强电力行业地质灾害防范工作的指导意见




各派出机构，大坝中心，国家电网公司，南方电网公司，华能、大 唐、华电、国电、中电投集团公司，中电建、中能建集团公司，各 有关电力企业：
　　　　为贯彻落实《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》（国 发〔2011〕20 号），指导电力行业各单位进一步加强地质灾害 防范工作（以下简称“防范工作”），避免或最大程度地减少地质 灾害造成的人身伤亡和经济损失，保证电力安全生产持续稳定， 现提出以下指导意见：
一、提高地质灾害防范工作重要性的认识
（一）我国是地质灾害多发国家，近年来，崩塌、滑坡、泥 石流、塌陷等地质灾害多次引发电力事故，特别是对电力建设工 程安全生产构成严重威胁，做好防范工作不仅关系到电力安全可 靠供应，更关系到企业员工的生命安全。各单位应当充分认识防 范工作的重要性和紧迫性，坚决贯彻执行国家有关地质灾害防治 工作的各项政策要求，结合电力安全生产实际，加强电力设施和 电力建设工程的防范工作，采取切实有效措施，防范因地质灾害 引发电力事故。
二、防范工作的指导思想、基本原则和总体目标
　　　　（二）指导思想。以科学发展观为指导，坚持以人为本的理 念，加强组织领导，强化监督管理，落实防范责任，完善规章制 度，深入开展地质灾害隐患排查和应急管理工作，提高防灾避险 能力，预防和遏制重特大电力事故发生。
　　　　（三）基本原则。坚持属地管理、分工负责，形成地方政府 综合指导、电力监管机构行业指导、企业分工负责、社会共同参 与的工作格局；坚持预防为主，防治结合，科学运用监测预警、 工程治理和搬迁避让等多种手段，有效规避灾害风险；坚持专群 结合、群测群防，紧紧依靠企业员工和当地群众全面做好防范工 作；坚持谁引发，谁治理，对电力建设工程引发的地质灾害隐患 明确责任单位，切实落实防范和治理措施。
　　　　（四）总体目标。全面建设形成电力行业防范工作体系和地 质灾害监测预警、隐患排查、应急联动工作机制，按照国家地质 灾害防治工作主管部门及地方政府要求，完成地质灾害高易发区重要电力设施及周边地质灾害隐患排查工作，基本完成地质灾害 高易发区重要电力设施及周边地质灾害隐患点的工程治理或搬 迁避让，使地质灾害造成的电力事故明显减少。
三、建立防范规章制度，落实防范工作责任
　　　　（五）建立完善组织体系和规章制度。以从事发电、输电、 供电生产等为主营业务的企业（以下简称“电力企业”），电力建 设单位，电力建设工程勘察（测）、设计、施工、监理等各参建 方（以下简称“参建方”）应当加强防范工作组织领导，建立组织 机构，明确工作职责，形成分工明确、职责清晰的防范工作组织 体系。各单位应当将防范工作内容纳入安全生产日常管理工作当 中，完善防范工作管理制度，明确监测预警、隐患排查、信息报 送、应急救援、教育培训、资金保障等方面内容，结合实际制定 崩塌、滑坡、泥石流、塌陷等地质灾害的技术防范措施。
　　　　（六）落实防范工作责任和监管职责。各单位应当在国家地 质灾害防治工作主管部门及地方政府的综合指导下，科学有序开 展防范工作。要落实防范工作责任，电网企业负责输变电设施及 周边的防范工作；发电企业负责电源点生产区域及周边的防范工 作；电力建设单位对电力建设工程防范工作负全面管理责任，统 一指导和组织协调电力建设工程的防范工作，负责建立与地方政 府有关部门的联动机制；施工单位负责所承揽工程施工区域及周 边防范工作，勘察（测）、设计、监理等单位负责职责范围内的防范工作。
电力监管机构应当对电力企业和电力建设工程的防范工作 进行指导和监督，督促相关单位落实防范工作责任和防范工作措 施。
四、科学论证统筹规划，规避地质灾害风险
　　　　（七）严格电力建设工程地质灾害危险性评估。电力建设单 位应当按照《地质灾害防治条例》（国务院令第 394 号）和国家 建设工程核准有关规定，在电力建设工程可行性研究阶段，聘请 具备相应资质的评估机构，依据国家及地方政府发布的地质灾害 防治规划开展地质灾害危险性评估，形成地质灾害危险性评估报 告。评估报告应当对电力建设工程遭受地质灾害危害的可能性以 及该工程建设中、建成后引发地质灾害的可能性做出评价，提出 具体的预防和治理措施。
　　　　（八）强化勘察（测）、设计工作防范地质灾害的要求。电 力建设工程勘察（测）、设计阶段，勘察（测）、设计单位应当 依据地质灾害危险性评估报告和设计规范，科学论证项目选址， 尽量避开地质灾害易发区。对确实需要在地质灾害易发区内建设 的工程，应当在充分论证的基础上，采取差异化设计，适当提高 工程设防标准。勘察（测）、设计单位应当在现场详细勘察（测） 基础上，优化厂区（站址）生产、生活区平面布置，合理规划现 场作业区、工程弃渣区等选址方案，提出电力建设工程地质灾害 防治方案和措施。
（九）加强地质灾害防治工程建设。对于存在地质灾害风险以及可能引发地质灾害的电力建设工程，应当建设地质灾害防治 工程，其设计、施工和验收应当与主体工程的设计、施工、验收 同时进行。电力建设单位应当保证地质灾害防治工程资金投入， 监督施工单位按规定足额使用。对于施工方案变更可能引发地质 灾害的，电力建设单位应当组织参建方进行充分的论证，必要时 应当聘请专业评估机构提出防治措施。
　　　　（十）合理选择电力建设工程生活办公营地。电力建设单位 和参建方生活办公营地应当选择在地形平坦开阔，水、电、路易 通入的区域；选择在历史上未发生过滑坡、崩塌、泥石流、地面 塌陷、地面沉降及地裂缝等地质灾害的地区；远离冲沟沟口、弃 渣场、贮灰场、废石场以及尾矿库（矿区）；避开不稳定斜坡和 高陡边坡；不宜紧邻河（海、库）岸边、地下采空区诱发的地表 移动范围。电力建设单位有责任对参建方选择的生活办公营地的 防范工作进行监督检查，督促其开展地质灾害风险辨识，对营地 选择不合理的，应当督促其搬迁或及时采取防范措施，最大限度 地降低地质灾害风险。
　　　　（十一）做好施工现场防范工作的组织管理。电力建设单位 应当依据地质灾害危险性评估报告和工程设计文件，制订电力建 设工程防范工作方案，明确地质灾害危险点分布范围、参建方防 范责任和防范措施等，指导参建方做好施工现场防范工作。
　　　　参建方应当依据电力建设单位制定的防范工作方案，细化本 单位防范工作组织措施，在对施工现场及周边地区地质灾害进行 风险辨识的基础上，优化施工组织设计中大型施工机具、材料加 工站（拌合楼）、材料堆放场、临时施工道路布置等方案，有针 对性地完善施工安全技术措施，防范地质灾害造成人身伤亡及设 备损毁。施工单位应当严格按照设计方案和施工组织设计进行施 工，不得随意更改设计和擅自扩大施工范围，严防施工诱发地质 灾害。
五、加强隐患排查治理，综合防范地质灾害
　　　　（十二）定期开展地质灾害隐患排查。各单位应当结合地方 政府发布的地质灾害防治规划和生产实际，定期组织专业人员开 展电力设施和电力建设工程及周边地质灾害风险辨识，全面排查 崩塌、滑坡、泥石流、塌陷等地质灾害隐患，同时做好防滑桩、 护坡、挡渣墙、截排水系统等防护设施的安全隐患排查，确保其 正常发挥作用。对地质灾害高易发区内的重要电力设施，原则上 应当每三年聘请地质灾害防治专家开展一次全面的隐患排查。发 现重大地质灾害隐患或地质灾害监测数据发生突变，以及附近地 区发生地震等重大自然灾害后，相关单位应当聘请专业评估机 构，对电力设施或电力建设工程进行全面的地质灾害风险分析， 并提出风险分析评估报告，明确防范治理方案。
　　　　（十三）加强地质灾害隐患治理工作。对于一般地质灾害隐 患，相关责任单位应当立即进行治理；对于重大地质灾害隐患， 应当严格按照地质灾害风险分析评估报告提出的治理方案进行 治理。对短期内难以治理的重大地质灾害隐患，应当采取加强监测预警、制定专项应急预案或者搬迁避让等措施，确保人身和设 备安全。对非防范工作责任范围内且对电力设施和建设工程项目 构成威胁的地质灾害隐患，应当及时向地方政府报告隐患情况， 并配合地方政府开展治理工作。
　　　　（十四）积极开展地质灾害综合防治。各单位应当按照国家 有关规定，做好电力设施和电力建设工程及周边地区环境保护和 水土保持工作，实现地质灾害的综合防治。水电厂（站）应当加 强水库周边地区以及病险大坝的除险加固，防止因漫坝、溃坝造 成山洪、泥石流灾害；火电厂应当通过实施节能技术改造，尽量 避免所在地区地下水过度抽采，防止出现地面塌陷；电网企业应 当优化铁塔结构和基础形式，减少因塔基施工开挖影响环境并引 发地质灾害；电力建设单位及参建方应当推广采用科学合理、先 进适用的施工方案，同时做好施工区域的植被恢复工作，防止和 减少建设工程项目造成地表环境变化带来地质灾害风险。
六、加强灾害监测预警，及时组织临灾避险
　　　　（十五）建立健全监测预警机制。电力企业和电力建设单位 应当加强与地方政府国土、气象、水利等部门的联系沟通，明确 地质灾害监测预警工作程序，落实责任单位和人员，畅通监测预 警渠道，及时接收、传递地方政府有关部门发布的监测预警信息， 并按照要求上传有关监测信息。电力建设单位应当针对施工队伍 及其人员流动性大的特点，及时掌握施工人员变动情况，并督促 参建方将预警信息及时传递到相关人员。
　　　　（十六）加强地质灾害监测工作。各单位应当结合地质灾害 隐患点分布情况，综合分析诱发因素，科学开展地质灾害监测工 作。对于已经发现的地质灾害隐患点，应当按照国家地质灾害防 治监测规定，合理布设地质灾害监测点，安排专业单位或专业人 员定期进行监测，并及时汇总、分析、上报监测信息。各单位应 当依据电力设施和电力建设工程所在地地质灾害监测经验，采取 先进监测手段与“拉线法、木桩法、刷漆法、贴纸法、旧裂缝填 土陷落目测法”等传统方法相结合的方式，针对地表破坏、冲沟 发育、山体蠕变、地面沉降等情况开展日常监测工作，分析、研 判地质灾害隐患发展趋势。
　　　　（十七）强化重点防范期灾害监测预警。各单位应当在充分 分析本地区诱发地质灾害气象条件的基础上，重点强化汛期，强 降雨、强降雪期间以及其他恶劣天气发生期间的监测预警工作， 增大监测频次，及时发现新的地质灾害隐患点，划定危险区域， 设置警示标志；应当安排专人值守，加强巡视检查，重点加强生 产区、施工区、生活办公营地及周边的监测预警，观测降雨强度 和雨量，监测地面土体开裂、坡体蠕动、树干倾斜、山洪暴涨、 惊响异常等灾害前兆，及时发现和排除险情。各单位应当充分发 挥专业机构作用，紧紧依靠当地群众，共同做好地质灾害的群测 群防工作，发现险情及时报告。
　　　　（十八）完善地质灾害预警信息传递手段。各单位应当紧紧 依靠地方政府，畅通地质灾害预警信息和应急信息传播渠道，充分利用广播、电视、互联网、手机短信、电话、宣传车和电子显 示屏等各种媒体和手段，及时传递地质灾害预警信息。偏远地区 应当因地制宜，利用有线广播、高音喇叭、鸣锣吹哨、逐户通知 等方式，将紧急灾害预警信息及时通告受威胁人员。
　　　　（十九）做好临灾避险工作。各单位应当建设完善应急避难 场所和逃生通道，储备必要的生活物资和医疗用品。对出现灾害 前兆、可能造成人员伤亡及重大经济损失的区域和地段，应当划 定地质灾害警戒区，指定疏散路线及临时安置场所等。电力建设 单位接到有关部门发布的预警信息，或者对本单位监测信息研判 后认为可能发生地质灾害时，应当立即向参建方通告地质灾害预 警信息；参建方发现地质灾害险情后应当迅速组织本单位人员撤 离避险，同时报告电力建设单位，电力建设单位应当立即通知其 他有关参建方迅速启动防灾避险方案，及时有序组织人员安全转 移。
七、完善灾害应急体系，提高应急处置能力
　　　　（二十）完善地质灾害应急体系。各单位应当将防范工作应 急管理纳入本单位应急体系，建立快速反应、处置有效的地质灾 害应急响应机制。重大电力建设工程和高易发区内的电力建设工 程，应当成立由电力建设单位牵头、各参建方参加的地质灾害应 急工作小组，统一指导、部署应急救援、抢修恢复等工作，及时 传递应急响应信息。各单位应当按照国家地质灾害信息报告有关 规定，及时向地方政府和电力监管机构报送险情和灾情信息。
　　　　（二十一）加强应急预案编制和演练。各单位应当针对地质 灾害风险，组织编制相应的专项应急预案和现场处置方案，明确 具体的应急处置程序、应急救援和保障措施等。因自然灾害、建 设施工造成周边地质条件发生变化并可能引发地质灾害时，各单 位应当及时修订完善相应的应急预案。专项应急预案应当按照有 关规定报电力监管机构和地方政府有关部门备案。
　　　　各单位应当根据地质灾害防范重点，在每年汛期来临前至少 组织一次应急演练，并对演练效果进行评估，及时完善应急预案。 地质灾害高易发区内的重要电力设施和电力建设工程，相关单位 宜开展功能性演练和实战性演练。
　　　　（二十二）及时开展地质灾害应急抢险救援。地质灾害发生 后，各单位应当及时启动应急预案，做出应急响应，开展人员搜 救、设备抢修、灾情调查、险情分析、次生灾害防范等应急处置 工作，并及时向地方政府和电力监管机构报告灾情信息，请求地 方政府支援。重大地质灾害发生后，电力建设单位和参建方应当 在做好抢险救援工作的同时，协助地方政府开展社会应急救援。 地质灾害对电网安全运行产生影响时，电网企业应当及时调整运 行方式，按照供电序位实施有序供电，并对灾害发生区域内的其 他电力设施进行评估，及时采取控制措施，降低灾害造成的影响。
八、加强宣传教育培训，提升人员防范意识
　　　　（二十三）开展全员地质灾害教育。各单位应当积极组织开 展地质灾害识灾防灾、灾情报告、避险自救等知识的宣传普及，








以提升相关人员地质灾害的防范意识和自我保护能力为重点，提 高地质灾害防灾宣传教育培训工作的实效性和针对性。地质灾害 高易发区内的电力企业、电力建设单位及参建方应当定期组织全 体人员重点强化地质灾害防范和临灾避险技能培训。
　　　　（二十四）加强应急抢险救援队伍技能培训。各单位应当加 强应急救援队伍建设，强化地质灾害应对专业技能培训，重点在 生命搜救、装备使用、专业协同等方面组织开展培训工作，确保 地质灾害发生后及时投入抢险救援，最大程度减少人身伤亡和经 济损失。






2013 年 1 月 18 日


















































浅析行政诉讼中具体行政行为的改变




论文提纲：行政诉讼中经常存在被告改变被诉具体行政行为的现象。由此产生的后果较为复杂，第一种是原告撤诉；第二种是原告对新的具体行政行为不服并起诉，三种是原告不撤诉仍起诉原具体行政行为，本文试图加以分析：
一、问题的提出。《中华人民共和国行政诉讼法》实施以来，撤诉率高一直困绕着行政审判的发展。而大多数撤诉都是因为被告撤销或变更原具体行政行为，但不少原告也担心被告随后再次改变具体行政行为。因此对被告改变具体行政行为的效力及后果加以分析是必要的。
二、“诉讼中具体行政行为的改变”的概念及产生根源。诉讼中具体行政行为的改变是指在案件未结前自行对被诉具体行为加以撤销或变更的行为。诉讼期间被告改变被诉具体行政行为主要为了息诉，也有为了恶意对抗行政相对人。
三、从改变具体行政行为的“告知制度”看我国审判权对行政权的拘束力。《若干解释》第五十条规定：“被告在一审期间改变被诉具体行政行为，应当书面告知人民法院”。 遗憾的是，对于“不告知”的后果没有作出相应规定，使“告知制度”没有实质上的可操作性，形同虚设。为此，分几个方面作出分析，得出我国行政审判权与行政管理权相互分立有余而相互制约不足，在保护相对弱者的行政相对人时显得力度较小的结论。
四、一审期间如何应对被告改变具体行政行为。分两种情况分析：一是原告对“改变“后的具体行为不服并提起诉讼的；二是原告不因“改变”而撤诉的情形。是本文的重点。
五、结束。总之，对诉讼期间被告改变被诉具体行为应加以分析，对合理的应依法支持，对损害国家利益、公共利益或限制原告、第三人正当诉讼权益的，人民法院应行使司法权加以制约。
论文摘要：诉讼中具体行政行为的改变是指在案件未结前自行对被诉具体行为加以撤销或变更的行为。行政诉讼法中被告改变被诉具体行政行为的情况时常发生，本文对这处现象产生的根源及后果加以分析，作重阐述了一审期间如何应对被告改变具体行政行为。由此呼吁加强司法权与行政权的制约体系的研究，及时制定、修订相关法律，切实保护行政相对的正当权益，推行全面依法行政。
关键词：具体行政行为 告知制度 撤销

问题的提出

1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》），自1990年10月1日起施行。从此我国有了独立的行政诉讼法典（此前人民法院审理行政案件适用民事诉讼程序①），标志着行政诉讼法制度在我国已完全确立，“民告官”真正有法可依。十多年来，各级人民法院运用《行政诉讼法》审理了大量行政诉讼案件，有效地维护了行政相对人的合法权益，促进了各级行政机关依法行政。然而，我们应当看到行政审判遇到的阻碍仍很突出，案件数少、撤诉率高、影响力小的特点与新形式下的民主法治要求很不相衬。有些行政机关不派员出庭，有的行政机关遇到行政诉讼就在审理结束前撤销被诉具体行政行为，随后代以仍不合法规范的新的具体行政行为，与原告玩起捉迷藏的游戏，挖空心机“规避”法院审判。
《人民法院报》2003年月10月21日报告：河南宜阳市某局先后三次向某蚕农下达处罚决定书，蚕农迫于无奈三次起诉。笔者2002年在工作中也遇到类似的行政案件，原告代理人对行政机关撤销后是否作出合法合理的具体行政行为深表关注，并在是否撤回起诉上犹豫不决。由此可见，对行政机关在行政诉讼中改变被诉具体行政行为从法律上特别是从诉讼法上加以分析是完全有必要的。

二、“诉讼中具体行政行为的改变”的概念及产生根源

在我国，“具体行政行为”成为制定法上的法律术语，首次出现在《行政诉讼法》上，时间并不长，“被诉具体行政行为的改变”的相关的论述更不多。
（一）概念
而“具体行政行为”是与“抽象的行政行为”相对应的。它们有一定的共性，即都是行政主体行使行政职权的具有行政法律效果的行为，以实现国家法定的行政管理目标。②但也有区别，主要表现在是否针对特定的人与事，是否具有普遍的法律效力。由于具体行政行为对特定的人与事产生具体的权利义务，所以作出后反响十分明显的，往往遭到直接的抵制。从立法上讲，对具体的行政行为的限制大于对抽象行政行为的限制更有利于保护相对人的合法权益。《行政诉讼法》第一条即规定行政审判的客体为“具体行政行为”，而《行政诉讼法》第五十一条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定”。
可以看出，诉讼中具体行政行为的改变即指在案件未结前自行对被诉具体行为加以撤销或变更的行为。这里要注意一点，是“改变”而非“变更”。“改变”的范围更广些，包含了“撤销”。
（二）产生根源
行政机关接到法院的应诉通知书，得知某具体行政行为被告到法院了，所要准备的工作很多的，比方请律师、核实案情等。但归纳起来无非是两种态度：应诉和息诉。应诉的后果也有两种：一是胜诉、一是败诉（行政诉讼不能调解结案）。胜诉当然可贺，可败诉就影响大了：一是影响单位形象，街头巷尾议论某某局败诉了等等；二来影响工作，类似的执法必然畏首畏尾，力度与速度都将锐减；三是影响单位领导的政绩，考评名次上不去，领导面上无光，上级批评，下级报怨，真可谓一无是处。于是，息诉成了大多数行政诉讼被告的战略方针。
《行政诉讼法》第五十一条规定“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定”。可见原告撤诉是息诉的主要方式（也有被法院裁定驳回起诉等情况③），而大多数撤诉都是以行政机关改变或撤销具体行政行为作前提。当然，也有原告示不因改变而撤诉，对此人民法院《行政诉讼法》没有作出明确的规定，而1999年月11月24日最高人民法院审判委员会通过的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》第五十条第三款对此有明确规定：“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。”这里我们可以设想，如果被告“改变”后“胜诉”，新的具体行政行为将代替原具体行政的行为而结束一种行政法律关系；如果被告“改变”后仍“败诉”，原告作为随后的“行政相对人”极可能受到不公正待遇，甚至将会面对无休止的“改变”而不能脱身。
总之，诉讼期间被告改变被诉具体行政行为主要为了息诉（且称为“求和的改变”），也有为了恶意对抗行政相对人（“恶意的改变）。当然，笔者也不排除行政机关应诉后发觉被诉具体行政行为确有不当，及时纠正以避行政相对人的权益继续遭受不法侵害的情况（“善意的改变”）。

从体行政行为的“告知制度”看我国审判权对行政权的拘束力

《若干解释》第五十条规定：“被告在一审期间改变被诉具体行政行为，应当书面告知人民法院”。此规定的重要性毋庸置疑。首先有利于人民法院正确审理案件，对当事人的撤诉行为进行审查，以防行政机关用新的具体行政行为与原告示达成妥协，损害国家利益、公共利益、或他人合法利益；其次也有利于维护原告、第三人合法权益，及时在审判人员的释明下采取相应的举措。
遗憾的是，对于“不告知”的后果没有作出相应规定，使“告知制度”没有实质上的可操作性，形同虚设。为此，笔者建议应在以下几个方面作出明确规定：
第一，应规定“行政机关改变被诉具体行政行为后未依法送达行政相对人并告知人民法院的，原具体行政行为仍然成立”。因为受诉具体行政行为具有两面性：一为不停止性，一为中止性。两者都对行政相对人产生直接影响。行政机关虽有权变更被诉具体行政行为，但为了保护行政相对人的利益和保证法院行政审判的正常进行，必须对 “诉讼中具体行政行为的改变”加以限制，而限制的前提是当事人和法院的“知晓”，所以对“不告知”的后果作出明确规定是十分必要的。
第二，行政机关在二审期间变更具体行政行为的，也应告示知人民法院。有的学者认为，二审期间行政机关的“改变”不影响审理，其实不然。《若干解释》第七十条规定：第二审人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉具体行政行为作出判决。”如果在二审期间，行政机关变更被诉具体行政行为（并没有被法律的禁止）不告知二审法院，二审法院很可能作出与新的具体行政相矛盾当即生效的判决，例如判决维护原具体行政行为等。
由此看出，我国行政审判权与行政管理权相互分立有余而相互制约不足，在保护相对弱者的行政相对人时显得力度较小。
放眼国际上法制相对先进国家的行政诉讼制度，明显有两大阵营，也就是英美法系与大陆法系之分。英、美无形中提升了审判权地位，虽没有专门的行政法院，但对行政权的约束是显而易见的。例如 ，英国普通法院可以命令行政机关将案卷送法院审查，对超越权限或违背自然公则的可撤销、变更，且不当然需要成文法的授权；法、德虽主张分权学说，但设有专门的行政法院，对具体行政行为的拘束力也是十分有效的。我国行政诉讼法律体系确立的时间短，合法性审查原则与有效司法变更权（包括宣告不存在意义上的“撤销”）原则没有更好统一起来。“通常，阻碍行政审判活动的客观原因主要是两个：一个是来自作为被告的行政机关的对抗。一个是法律原则性规定所造成的操作上的困难” 。 “机械地捍卫权力分立而忽视公民权利保障的实效性是同我国的法治理论相背驰的，应当加以研究改善”。④

一审期间如何应对被告改变具体行政行为

从理论上讲，二审期间行政机关的当事人有变更被诉具体行政行为的可能，但绝大多数的“改变“都发生在一审期间，且引起的问题较为复杂，以下就一审期间如何应对被告改变具体行政行为加以详述。
（一）原告对“改变“后的具体行为不服并提起诉讼的
对此，《若干解释》第五十条第二项有明确规定，即人民法院应就改变后的新具体行政行为进行审理，原行为不再作为审理的客体。但我们还应该注意三点：
1.上述规定反映了行政相对人对诉讼期间基于同一事实的不同具体行政行为（表现为先后的形式）具有选择权。对新具体行政行为不服并提起诉讼，原具体行政行为即当然失效。反之，不能视为原具体行政行为已被替代。有学者认为：“新的具体行政行为并不能送达给当事人之日起生效，其生效的条件有二：一是原告同意并向法院申请撤诉；二是法院裁定准予撤诉”⑤。这种观念虽与《若干解释》的相关条款有冲突，但应予以重视。
2.原告或第三人无须另案起诉。有观点认为《若干解释》第五十条第二款已明确有“对改变后的行为不服提起诉讼”的表述，所以应另案起诉。这是对法律条文的机械理解，另案起诉不仅增加了当事人的负担，也让“前案”的处理成为难题，是裁定撤诉处理还是判决驳回起诉，显然都是不切实际的。法官在接到被告“改变的书面通知”后就应立即联系原告和第三人，依法行使释明权，让当事人作出选择，然后继续该案的审理。
3.被告部分改变“被诉具体行政行为”，原告对改变的及未改变的部分均不服并追加起诉的，应视为增加诉讼请求，应按《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定合并审理。实践中，有的行政机关下发文件或决定，撤销原具体行政行为的某一项（如并处罚款、拘留等），这要求审判人员根据《若干解释》的精神灵活掌握。

(二)原告不因“改变”而撤诉的情形
《行政诉讼法》第五十一条对此没有明确规定，最高人民法院在发布《若干解释》之前的《关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见（试行）》（以下简称《贯彻意见》）第62条规定“应继续审理被诉的原具体行为”，但没有进一步阐明如何审理。《若干解释》第五十条第三款明确规定“经审查认为原具体行政行为为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求”。该款也许是制定《若干解释》过程中的争议最大的条款。有学者认为应当支持行政机关主动纠正错误的行为，如果，改变后的行为合法，已经满足原告的诉讼请求，第三人亦无异议，原告不撤诉的，法院应当及时裁定终结诉讼。但如果这样规定又存在几个问题：第一，改变后的具体行政行为是否合法在对该行为审查之前是无法作出判断的。其次，满足原告诉讼请求的“标准”与“合法性审查原则”不一致，与《行政诉讼法》第五十一条的法律精神背道而弛。于是《若干解释》第五十条第三款试图用“确认判决”回避“是否撤销、变更”的实质性问题，但仍存在两个矛盾：